Texto parcial extraído de “Material de apoio para aula sobre o Poder Legislativo”, de autoria de Luiz Henrique Vogel, Ricardo Martins e Rejane Xavier [site da Câmara dos Deputados, www.camara.gov.br].
“O art. 1º da Constituição Federal estabelece que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado democrático de direito. O parágrafo único desse artigo dispõe que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Que significa isso?
Significa que os constituintes brasileiros, inspirando-se na moderna doutrina jurídica e democrática, comungam do princípio de que a atuação do Estado deve se pautar pela estrita observância das normas legais e não pelo capricho ou a vontade circunstancial de seus dirigentes. Além disso, no Estado Democrático de Direito também é fundamental que a Lei seja a expressão da vontade popular, exercida por meio de seus representantes eleitos ou de forma direta. Portanto, duas noções importantes também estão vinculadas com o conceito de Estado Republicano: a democracia e a representação política.
Atualmente, em função da complexidade das sociedades e do expressivo número de cidadãos habilitados a participar do processo democrático, a experiência da democracia direta não é mais possível. Assim, no Estado moderno a democracia é representativa, isto é, os cidadãos escolhem, por intermédio do voto, os representantes que irão decidir os assuntos públicos no âmbito do Poder Executivo (Presidente da República, Governador de Estado e Prefeito) e Legislativo (Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador).
O Poder Legislativo
No contexto da divisão de Poderes estabelecida pelo constitucionalismo moderno, o papel do Poder Legislativo é fundamental, pois cabe a este, entre outras funções, a elaboração das leis e a fiscalização dos atos dos demais poderes da União. O Poder Legislativo é o poder-símbolo do regime democrático representativo. A amplitude e diversidade da representação dos diversos segmentos faz do Parlamento uma verdadeira síntese da sociedade. No Brasil atual, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A Câmara é composta por 513 Deputados, eleitos para um mandato de quatro anos, pelo sistema proporcional, de acordo com população de cada Estado e do Distrito Federal (no limite mínimo de 8 e máximo de 70 Deputados representando o povo de cada unidade da federação).
Já o Senado Federal compõe-se de 81 Senadores, eleitos para um mandato de 8 anos, pelo sistema majoritário, em número de três para cada unidade da federação, representando os Estados e o Distrito Federal. A representação de cada Estado e do Distrito Federal é renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços.
A organização do Poder Legislativo em duas Casas, denominada bicameralismo, é tradição constitucional brasileira desde o período monárquico (1822-1889). Uma das funções mais importantes do bicameralismo é permitir que, por meio do trâmite e da discussão das matérias na Câmara e no Senado, uma Casa possa revisar e aperfeiçoar os trabalhos da outra. É importante conhecer um pouco da história do Poder Legislativo no Brasil.
No Brasil, às vésperas do surgimento do Império, em 3 de agosto de 1822, D. Pedro de Alcântara mandou publicar decreto contendo as instruções para as eleições de deputados à Assembléia Geral, Constituinte e Legislativa do Reino do Brasil, convocada para o ano seguinte. Esta Assembléia se reuniu de fato em 1823, já sob o Brasil independente. Entrando em conflito com o Imperador, no que respeitava à definição de sua soberania constituinte, foi dissolvida no mesmo ano.
O Imperador outorgou então, em 1824, a primeira Carta Magna do País. A Constituição de 1824 previa a existência do Poder Legislativo bicameral, em nível nacional, denominado Assembléia Geral, dividida em Câmara dos Deputados e Senado. Nas Províncias e nas cidades existiam, respectivamente, os Conselhos Gerais de Províncias e Conselhos de Distritos. É interessante observar a existência de Câmaras de Vereadores nas cidades e vilas, cujo papel, contudo, era mais o de administrar o governo local do que propriamente exercer o Poder Legislativo.
Somente com o Ato Adicional de 1834 é que surgem as Assembléias Legislativas Provinciais, em substituição aos Conselhos Gerais. A primeira Constituição republicana, de 1891, instituiu o Congresso Nacional, também dividido em Câmara dos Deputados e Senado Federal e previu a existência das Assembléias dos Estados. Eram amplas as prerrogativas do Poder Legislativo.
Em 1934, a segunda Constituição da República inovou que no diz respeito ao Poder Legislativo. Em primeiro lugar, dispôs que este Poder seria exercido pela Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal. A esta última Casa reservou a função de coordenação dos Poderes da República. Na composição da Câmara, introduziu a presença de deputados representantes de organizações profissionais, além daqueles eleitos em número proporcional à população de cada Estado. Esta Carta Constitucional fez menção explícita às Câmaras Municipais.
Em 1937, correspondendo à implantação de um regime politicamente autoritário, centrado no Poder Executivo, o Poder Legislativo foi substancialmente atingido em sua configuração e suas atribuições. A nova Constituição previu a existência de um Parlamento Nacional, composto de uma Câmara de Deputados e de um Conselho Federal. A eleição dos parlamentares seria indireta. Os deputados deveriam ser eleitos pelos Vereadores, em número proporcional à população, e por dez cidadãos eleitos, em cada Município, especificamente para esse fim.
Já o Conselho Federal seria composto por um representante de cada Estado, eleito pela respectiva Assembléia Legislativa e por dez indicados pelo Presidente da República. A legislatura passou a ter a duração de quatro anos. Criou-se o instituto do decreto-lei. Na realidade, o Poder Legislativo, com tal configuração, jamais chegou a se reunir. O retorno ao regime democrático representativo, em 1946, restabeleceu o Congresso Nacional com suas duas Casas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal.
O Poder Legislativo voltou a exercer suas atribuições com relação a todas as matérias. A legislatura permaneceu com duração de quatro anos e o mandato de Senador, de oito anos. Restabeleceram-se também as prerrogativas das Assembléias Legislativas dos Estados e das Câmaras Municipais. Entre 1961 e 1963 deve ser destacada a vigência do regime parlamentarista no País. A partir de 1964, com a instalação dos governos militares, a edição de sucessivos atos institucionais e atos complementares, dispondo inclusive sobre matéria constitucional, como os mandatos parlamentares, inaugurou um período de progressiva restrição ao exercício do Poder Legislativo, iniciado com a promulgação da Constituição de 1967.
As limitações tornaram-se ainda mais fortes, com a edição do Ato Institucional nº 5, em 1968, e com a promulgação da Emenda nº 1, de 1969 (praticamente uma nova Constituição). Retornou o instituto do decreto-lei, para assuntos de segurança nacional e finanças públicas, e criou-se o instituto do decurso de prazo, isto é, findos determinados prazos estabelecidos, as proposições encaminhadas pelo Poder Executivo e não apreciadas pelo Congresso Nacional, seriam consideradas aprovadas.
Em 1977, posto o Congresso novamente em recesso por ato discricionário do Poder Executivo, foi sua configuração alterada, com a introdução do terço do Senado eleito indiretamente pelas Assembléias Legislativas e a ampliação das bancadas de alguns Estados. É preciso destacar que, durante todo esse período, até outubro de 1978, o Poder Legislativo operou sob a égide do Ato Institucional nº 5, de 1968, que investia o Presidente da República de poderes para decretar, a qualquer tempo, o recesso do Poder Legislativo Federal, Estadual ou Municipal, ficando, durante tal recesso, o Poder Executivo autorizado a legislar sobre todas as matérias.
A plena restauração das prerrogativas do Poder Legislativo só retornou com a Constituição de 1988, com a reinstalação da vigência, de direito e de fato, do regime democrático representativo. O Poder Legislativo voltou a ser dotado de um amplo elenco de atribuições sobre todas as matérias, tendo inclusive papel determinante na elaboração e na aprovação nas leis de natureza orçamentária. No caso dos Municípios, ora reconhecidos como Unidades da Federação, afirmou-se a sua maior autonomia e, conseqüentemente, o significado e a relevância da atuação das respectivas Câmaras de Vereadores.”