REFORMA POLÍTICA: SUGESTÕES DE APERFEIÇOAMENTO DO MODELO PROPORCIONAL DE ELEIÇÕES NO BRASIL*

24/02/2011

Por Maurício Costa Romão

Preliminares

Há nada menos que cinco legislaturas que se discutem mudanças no atual sistema político-partidário-eleitoral brasileiro no Congresso Nacional (abreviadamente “reforma política”), sem que se tenha alcançado avanços significativos. Tanto assim é que, só recentemente, apenas duas propostas reformistas chegaram a ser aprovadas no plenário da Câmara dos Deputados: a Lei Ficha Limpa e o Projeto de Fidelidade Partidária.

Embora a pauta tenha voltado com força na nova legislatura federal, em parte impulsionada pela pressão de vários segmentos da sociedade, já se percebe claramente que haverá dificuldades de o assunto evoluir com extensão e profundidade requeridas.

Com efeito, os dois maiores partidos da Câmara – PMDB e PT – têm visões diametralmente opostas sobre o núcleo central da reforma: a sistemática de eleição de deputados e vereadores.

O primeiro defende agora a eleição de parlamentares pelo voto majoritário, numa variante do sistema distrital puro – o chamado “distritão” – em que a circunscrição eleitoral  seria um grande distrito (o estado, o município). O segundo patrocina a manutenção do modelo proporcional, mas com os parlamentares sendo eleitos através da vertente de lista fechada (pré-ordenada).

Nos sistemas majoritários são eleitos os candidatos que lograrem obter maior número de votos, independente do partido a que pertençam. No caso da proposta peemedebista, por exemplo, se São Paulo tem 70 cadeiras na Câmara Alta, os 70 candidatos mais votados no estado seriam os eleitos, independente da origem partidária. Não haveria mais voto de legenda nem, tampouco, quociente eleitoral. O eleitor votaria na pessoa, não no partido.

Nos sistemas proporcionais os candidatos são eleitos em consonância com a proporção de votos obtidos pelos partidos. No âmbito desse modelo o PT propõe a adoção da variante de lista fechada, em que o eleitor vota numa lista de candidatos definida e pré-ordenada pelos partidos. O eleitor votaria no partido, não na pessoa.

Mas além dessas duas alternativas ainda há outras, algumas das quais de complexa operacionalização, de há muito colocadas à discussão em legislaturas anteriores e revividas agora por vários parlamentares, de forma isolada ou em grupos:

Modelo distrital puro (por exemplo, Pernambuco, que possui uma bancada de 25 deputados federais, seria subdividido em 25 distritos, e cada um elegeria o candidato mais votado, pelo sistema majoritário), modelo distrital misto (o Espírito Santo, que tem 10 deputados federais, elegeria, por exemplo, 60% dos parlamentares pelo sistema proporcional de lista pré-ordenada e 40% pelo sistema majoritário), modelo distrital puro restrito (Pernambuco seria geograficamente dividido, por exemplo, em seis distritos, com cinco deles elegendo quatro parlamentares cada um e um distrito maior elegendo cinco, todos pelo sistema majoritário), etc.

Isso sem se falar que uma boa parte dos parlamentares da nova legislatura, principalmente os que foram eleitos por agremiações menores, muitos dos quais beneficiados pela atual sistemática eleitoral, defende a manutenção pura e simples do modelo proporcional de lista aberta em vigor no país.

Cada um desses modelos e suas variantes têm vantagens e desvantagens, dependendo de como são vistos pelos seus aderentes e adversários. Uma característica eles têm em comum, todavia: nenhum foi testado no Brasil, país federativo, de dimensões continentais, com grandes diferenças regionais – políticas, econômicas e culturais. A adoção de qualquer um deles encetaria uma grande reviravolta no sistema presentemente em uso e esse ponto tem tido um enorme peso nas sucessivas postergações da reforma no Congresso. 

Como se pode depreender do acima exposto é grande a possibilidade de a reforma política malograr, mais uma vez. O excesso de propostas, combinado com o conflito de visões entre elas, ademais do caráter experimental de que se revestem algumas das sugestões mais mudancistas, têm sido e serão um grande impeditivo a que a tão almejada reforma, no seu espectro mais amplo, saia do papel.  

A Proposta

A presente proposta é deliberadamente conservadora na essência, já que não busca promover mudança de modalidade de sistema eleitoral, migrando para processos experimentais, nunca praticados no Brasil, como os que têm sido aventados, tais como o distrital-majoritário e suas variantes, e o de lista fechada. Seu intento é bem pragmático, sem deixar de ter profundidade: sugerir aperfeiçoamentos no modelo proporcional atual, eliminando suas aberrações mais gritantes.  

O modelo proposto repousa em um receituário mínimo de três pontos que versam sobre o âmago da reforma: o sistema de eleição dos deputados e vereadores, exatamente o controverso ponto que mais divide partidos e parlamentares.

Naturalmente outros temas relevantes, que têm sido apresentados como eventuais componentes da reforma, avançariam em paralelo, tais como financiamento de campanhas, suplentes de senadores, período de mandato de senadores, aperfeiçoamento da Lei Ficha Limpa, reeleição, federação partidária, domicílio eleitoral, voto facultativo, cláusula de desempenho, candidaturas avulsas, revogação popular de mandatos eletivos (recall), filiação partidária, janela para mudança de partido, proporcionalidade da representação parlamentar por estado, etc., etc.

Mas esses temas, importantes de per si, poderiam ser analisados e debatidos pontualmente, em bloco separado, sem atrapalhar a discussão e tramitação da parte essencial da reforma.

Enfim, a propositura ora sendo apresentada mantém o sistema proporcional de eleição de deputados e vereadores, historicamente adotado no país, porém acaba com duas de suas grandes distorções – as coligações partidárias e a influência eleitoral dos puxadores de voto – ademais de corrigir uma incoerência do sistema, que proíbe os partidos que não alcançam o quociente eleitoral de participar da distribuição de sobras eleitorais.  

1)    Coligações

De todas as distorções que contaminam o sistema eleitoral brasileiro as coligações proporcionais são, de longe, as mais danosas, visto que: (a) são episódicas; (b) são logicamente incoerentes; (c) não guardam proporcionalidade entre votos recebidos pelos partidos componentes e as vagas parlamentares conquistadas; (d) incentivam o mercado de favores políticos e o aluguel de siglas; (e) desqualificam o voto de legenda; (f) afetam a competição eleitoral e, ademais, (g) alteram a vontade do eleitor.

Daí por que o clamor contra as coligações ecoa em todos os cantos e a decretação de seu fim é hoje quase consensual, não havendo muito a se acrescentar aos argumentos que propõem o banimento dessa modalidade do sistema eleitoral brasileiro. Já há Proposta de Emenda Constitucional (PEC) tramitando no Senado Federal e projeto de lei apresentado à Câmara dos Deputados, ambos proibindo coligações em eleições proporcionais.

Nesse sentido, o tema é reproduzido na presente proposta, de forma redundante, apenas à guisa de enfatizar sua importância na correção do modelo proporcional brasileiro e como complemento aos dois outros pontos já aludidos: transferência de votos e participação de siglas na distribuição de sobras eleitorais. Os três tópicos, em conjunto, transformam estruturalmente o modelo atual, dotando-o da qualidade de que hoje carece.

2)    Puxadores de Votos

Uma característica distintiva do sistema eleitoral vigente no país é que candidatos mais votados nas eleições proporcionais não são necessariamente aqueles que são eleitos, ao passo que postulantes com votações irrisórias o são, configurando-se nesse processo um flagrante desrespeito à vontade do eleitor.

Essa peculiaridade do sistema dá margem a um fenômeno relativamente comum nos pleitos proporcionais: aparecimento de candidatos, vulgarmente chamados de “puxadores de votos”, que ultrapassam individualmente o quociente eleitoral com votação tal que arrastam com eles outros postulantes com votações bem menores e não raro inexpressivas. Estes candidatos, que pegam carona nos campeões de voto, ocupam vagas parlamentares de outros com muito mais densidade eleitoral. Trata-se, assim, de uma grande excrescência do sistema vigorante.

O famoso caso da eleição de 2002 para deputado federal, em São Paulo, é o mais ilustrativo deste fenômeno. O quociente eleitoral daquele pleito foi de 280.247 votos. O PRONA obteve 1.680.774 votos válidos, conquistando, portanto, seis cadeiras. Entretanto, só o Dr. Enéas Carneiro, candidato desse partido, teve 1.573.642 votos.

Com essa votação, o Dr. Enéas ajudou a eleger mais cinco candidatos para a Câmara Federal, sendo que quatro deles obtiveram menos de 700 votos (673, 484, 382 e 275 votos, respectivamente) e o quinto, o de melhor desempenho, conseguiu 18.421 votos. Enfatize-se que esses cinco candidatos foram os mais votados do partido, depois de Dr. Enéas.

Para se ter uma idéia dessa deformação do sistema, que contraria visivelmente a vontade do eleitor, os cinco não eleitos mais votados naquele pleito obtiveram, respectivamente: 127.997; 109.442; 105.995; 102.325 e 100.149 votos, ou seja, todos acima de 100 mil votos.

2.1) Puxadores de Votos: Eliminando a Influência

Para se extinguir o “efeito Enéas” há que se achar um mecanismo que impeça o transbordamento de votos do puxador para o partido (na presente proposta o puxador de votos é aquele candidato cuja votação excede o quociente eleitoral. Na eleição de 2010, por exemplo, 35 candidatos foram eleitos para a Câmara Alta com votos acima dos respectivos quocientes eleitorais de seus estados, incluindo o famoso caso de Tiririca, em São Paulo, que obteve 1.353.820 votos, equivalente a 4,3 vezes o quociente eleitoral do estado).

Operacionalmente, trata-se de determinar os votos válidos da eleição e o quociente eleitoral em duas etapas:

(a)  Procede-se aos cálculos normais dos votos válidos do pleito e do quociente eleitoral, como é feito atualmente;

(b)  Os candidatos que individualmente superaram o quociente eleitoral – os puxadores de votos – estarão eleitos por mérito próprio, como já acontece hoje;

(c)  Subtrai-se do total de votos válidos de cada partido, cujo candidato ultrapassou o quociente eleitoral, a quantidade de votos desse candidato;

(d)  Faz-se nova contagem dos votos válidos do pleito e determina-se o novo quociente eleitoral;

(e)  Daí em diante procede-se como no sistema vigente, alocando-se as vagas restantes de acordo com o quociente partidário e a distribuição de sobras.

Quais as conseqüências desse procedimento? O excedente de votos do puxador sobre o quociente eleitoral não se transfere para o partido, como acontece no atual sistema, posto que a votação dele, puxador, não entra nos cálculos dos votos válidos da segunda etapa.

No exemplo de Dr. Enéas, ele estaria merecidamente eleito, contudo sua votação não arrastaria ninguém mais com ele. Os seus 1.573.642 votos seriam subtraídos da votação total do PRONA (1.680.774), ficando o partido com apenas 107.132 votos, os quais seriam confrontados com o novo quociente eleitoral.

Naquela eleição de 2002, em São Paulo, além de Dr. Enéas, os deputados José Dirceu e José Eduardo Cardoso, ambos do PT, também ultrapassaram o quociente eleitoral, com 556.768 votos e 303.033 votos, respectivamente. Subtraindo a votação dos três puxadores de votos, o novo quociente eleitoral do pleito seria de 245.483 votos.

Dessa forma, com a votação que restou ao PRONA, após a supressão dos votos de Dr. Enéas, o partido não alcançaria esse novo quociente eleitoral e, portanto, nenhum outro candidato de suas hostes poderia ascender ao Parlamento. Vê-se, assim, que nessa configuração, estaria definitivamente afastada a possibilidades de candidatos com votações ínfimas, como as do exemplo do PRONA, serem eleitos.

Naturalmente há vários casos em que, depois da supressão dos votos do puxador, o partido ainda fique com votação suficiente para superar o quociente eleitoral da segunda etapa e eleja um ou mais candidatos, além do seu campeão de votos. Esta situação, todavia, reflete o fato de que o partido em questão tem em suas fileiras não só o puxador de votos mas, também, outros candidatos com musculatura eleitoral.

Nas eleições em que não houvesse candidatos que ultrapassassem o quociente eleitoral, o sistema equivaleria ao atual, exceto que, como consta da proposta em apreço, não haveria coligações e todos os partidos disputariam sobras de votos.

Satisfeitos os requerimentos da legislação eleitoral para que o indivíduo seja candidato, não há como impedi-lo de sê-lo (vide, por exemplo, as tentativas de impugnar a candidatura e a eleição de Tiririca, um puxador de votos). E se o indivíduo possui densidade eleitoral a ponto de ter votação acima do quociente eleitoral, seja ela grande ou pequena, é-lhe assegurada a eleição, de pronto, pela parte inteira do quociente partidário.

O mecanismo ora proposto preserva esse direito indiscutível do afortunado de votos, porém evita que sua votação excedente ao quociente eleitoral seja transferida para candidatos olímpicos, de poucos votos, em detrimento de postulações mais representativas.

3)    Partição de Sobras

O princípio básico que preside o sistema proporcional consiste em assegurar representação parlamentar a mais exata possível das várias forças políticas existentes na sociedade, de sorte que haja relativa equivalência entre as proporções de votos e de mandatos obtidos por cada partido.

Esses alicerces conceituais do sistema dão sustentáculo à participação de siglas menores no processo eleitoral, com perspectivas de almejar representação parlamentar.

Entretanto, o modelo em vigência adota uma draconiana cláusula de barreira ou de exclusão, via quociente eleitoral, que impede de os partidos que não tenham tido votação suficiente para atingir esse quociente disputem as sobras de votos. Em geral são exatamente as siglas pequenas que ficam excluídas.

Por exemplo, no pleito de 2010, no Rio Grande do Sul, o quociente eleitoral para deputado federal foi de 198.882 votos. O PSOL, que concorreu sozinho, teve 179.578 votos, quantitativo que o impediu de ter assento na Câmara dos Deputados. Como conseqüência, a deputada federal Luciana Genro (PSOL-RS), que teve 129.501 votos, nona maior votação do estado, não conseguiu reeleger-se. Tivesse o partido o direito a concorrer à distribuição de sobras, os sucessivos cálculos das médias mais altas poderiam garantir-lhe uma vaga.

Nesta proposta, ora submetida à discussão, abre-se espaço para que as agremiações que não lograram atingir o quociente eleitoral possam entrar na disputa pela repartição das sobras, através das sucessivas rodadas das maiores médias.

4)    Considerações Finais

O texto apresentado preserva o modelo proporcional para eleição de parlamentares, modelo mais consentâneo com as tradições eleitorais já consagradas no sistema brasileiro, porém expurga as coligações, elimina a transferência de votos para candidatos eleitoralmente inexpressivos, e confere oportunidade a que partidos menores possam ascender ao Parlamento, mesmo sem atingir o quociente eleitoral.

O modelo proposto, então, mantém a essência do sistema proporcional de representação parlamentar – o pluralismo político – na medida em que o resultado das eleições reflete a proporcionalidade das diversas manifestações da vontade popular, o que assegura a participação das minorias.

A proposta tem a vantagem adicional de não promover mudanças drásticas no sistema em vigor, já historicamente assimilado pelo eleitor, substituindo-o por modelos nunca adotados antes no país e que, por isso mesmo, têm encontrado intransponíveis resistências nas inúmeras tentativas de fazê-los tramitar no Congresso.

Por fim, é de justiça reconhecê-lo, pode-se contabilizar como pontos negativos da proposta, que na verdade são desvantagens do próprio sistema de representação parlamentar proporcional, a continuidade da pulverização partidária – tendente a ser um pouco amenizada pela extinção das coligações – e a possibilidade de violação da vontade do eleitor, já que os candidatos mais votados não necessariamente serão os eleitos (o que é assegurado no sistema majoritário) – ocorrência parcialmente atenuada pela eliminação do “efeito Enéas”.

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Maurício Costa Romão, Ph.D. em economia, é consultor da Contexto Estratégias Política e de Mercado, e do Instituto de Pesquisas Maurício de Nassau.

 *Veja-se a versão reduzida da proposta no texto “Reforma Política e Correções no Modelo Proporcional Vigente”

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Sobre o autor

Maurício Costa Romão é Master e Ph.D. em economia pela Universidade de Illinois, nos Estados Unidos, sendo autor de livros e de publicações em periódicos nacionais e internacionais...

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