A PEC 405/2018 E OS NOVOS CRITÉRIOS PARA ELEIÇÃO DE DEPUTADOS

20/04/2018

Maurício Costa Romão

 

PRELIMINARES

Um parlamentar federal acaba de apresentar na Câmara dos Deputados uma proposta de emenda à Constituição (PEC 405/2018) em que sugere sejam alterados os artigos 45 e 46 da Carta Magna, para introduzir novos critérios para eleição de deputados e senadores.

Resguardados os bons propósitos do nobre deputado, a PEC está eivada de imprecisões e omissões, agride a legislação vigente, e não se sustenta em confronto com a evidência empírica. No trâmite processual da Casa Legislativa deve ser arquivada quando de sua apreciação, por absoluta ausência de fundamentos.

 

Por questões de conveniência expositiva este texto analisa apenas a parte da PEC que modifica o art. 45 da Constituição (o artigo define que o sistema de voto é o proporcional e trata do número do número total de deputados e do tamanho das bancadas estaduais).

Como a PEC, se aprovada, só vigeria para as próximas eleições de deputados, quando as coligações proporcionais não mais serão permitidas, o presente escrito se circunscreve apenas à análise dos impactos da proposta no contexto dos partidos.

As conclusões derivadas do presente texto não são afetadas pelo normativo recente da minirreforma, que impõe cláusula de barreira individual (Lei 13.165/2015) para ascensão de candidatos ao Legislativo e, também, independem da abertura propiciada pela reforma eleitoral de 2017, permitindo que todos os partidos disputem sobras de voto, mesmo que não tenham atingido o quociente eleitoral (QE).

O NÚCLEO DA PROPOSTA

Na PEC do parlamentar o sistema proporcional continua sendo o proporcional, mas o número total de deputados passa a ser variável (mínimo de 257 e máximo de 513). Quanto às representações estaduais na Câmara Federal, o § 3º da PEC reza, ipsis verbis:

“Em cada unidade da Federação serão eleitos candidatos segundo as regras do sistema proporcional, até que seja preenchida metade das vagas da bancada estadual. As demais vagas só serão ocupadas pelos candidatos que atingirem o quociente eleitoral, ou cuja diferença de votos em relação àqueles auferidos pelo último colocado, dentre os eleitos pela primeira regra, não exceda a 10% (dez por cento)”.

 

O parlamentar justifica as mudanças sugeridas, nos seguintes termos:

“A proposta de emenda à Constituição, que ora apresentamos à consideração dos ilustres Pares, tem por escopo estabelecer regras mais rigorosas para a eleição dos Deputados Federais. Com efeito, as regras do sistema proporcional permitem a eleição de candidatos com baixíssimo número de votos, o que leva muitos brasileiros a questionarem a representatividade desses parlamentares”.

 

 

A JUSTIFICATIVA DO PROJETO

(1) Na parte central da PEC destinada à justificativa do projeto nota-se que toda a argumentação do deputado repousa pesadamente na perspectiva de que o modelo proporcional em vigência permite a eleição de candidatos ao Parlamento com votações irrisórias, no mais das vezes graças ao transbordamento (spillover) da votação dos chamados “puxadores de votos”.

Sua excelência se baseia na existência de um problema que, na verdade, é um falso-problema: não causa danos à realidade dos pleitos eleitorais e nem tampouco ofende os alicerces conceituais do modelo proporcional.

No diversos e sucessivos pleitos no Brasil, as ocorrências desse fenômeno de campeões de voto dando carona à eleição de candidatos com votações olímpicas são relativamente raras, embora algumas delas tenham ficado famosas: Miguel Arraes (1990), Enéas (2002), Ciro Gomes (2006), Garotinho (2010), Tiririca (2010, 2014) e Russumano (2014).

A mídia e parte do sistema político propagaram ad nauseam os casos mais gritantes, de maior ressonância na população, os de Enéas e Tiririca, chamando-os de “Efeito Enéas” e “Efeito Tiririca”, resultando em pesadas críticas ao modelo proporcional e ensejando motivos para engrossar as fileiras daqueles que propõem sua substituição por outro qualquer, ou mesmo modificações internas ao próprio modelo, como é o caso dessa PEC 405.

Na verdade, como alguns especialistas chamam à atenção, há uma impropriedade nessas críticas, derivadas, no mais das vezes, por certo desconhecimento dos alicerces conceituais do modelo proporcional. É oportuno ressaltar que sistema proporcional valoriza a votação no partido, não a votação individual de seus integrantes.

O que importa ao modelo é que a distribuição de vagas legislativas se dê na proporção aproximada dos votos recebidos pelo partido, independente da votação individual de seus componentes.

O desiderato final é a preservação da pluralidade, assegurando-se que os estamentos sociais – representados pelos partidos políticos – sejam acolhidos no Parlamento em consonância com sua dimensão político-eleitoral.

Bem, o fato é que a ascensão de candidatos com poucos votos ao Legislativo, que, repita-se, nunca foi um obstáculo sério para o mecanismo proporcional, passou a ser tratado como tal e os legisladores – influenciados por pressões externas e buscando compensar a ausência de mudanças mais profundas de “reforma política” – freqüentemente se debruçam sobre o assunto, vide a já mencionada Lei 13.165/2015.

Na seqüência dessas intervenções, avulta o fato de, agora, a PEC 405 vir a sugerir mudança de tamanha envergadura no sistema de voto, usando como base de argumentação o mesmo pseudo-problema relativo a essas raras votações irrisórias. Pior, a proposta apresentada nem de longe corrige o fenômeno que é o alicerce de sua motivação, conforme será demonstrado mais à frente.

A SISTEMÁTICA DE PREENCHIMENTO DE METADE DAS VAGAS

(2) No início do § 3º a PEC diz apenas que: “Em cada unidade da Federação serão eleitos candidatos segundo as regras do sistema proporcional, até que seja preenchida metade das vagas da bancada estadual”. Só isso. Em lugar nenhum esclarece como será esse preenchimento de metade das vagas da representação dos estados.

Supõe-se, por óbvio, que não pode ser pelo critério dos candidatos mais votados do pleito, pois se assim fosse, ai já se configuraria a eleição pela sistemática do modelo majoritário.

Como será, então, o mecanismo de preenchimento dessa parcela de vagas? Será pelo ingresso no Legislativo dos candidatos mais votados dos partidos que ultrapassaram o QE? Se sim, como seria a ocupação das vagas até completar metade da bancada?

Se for pela ordem de votação, dos mais votados para os menos, a metade das vagas poderia ser eventualmente ocupada antes de se concluir a varredura em todos os partidos que fizeram o QE. Em outras palavras, corre-se o risco de deixar de fora alguns partidos que adquiriram direito a vagas no Parlamento, o que seria um absurdo, para dizer o mínimo.

Aparentemente, e aqui esta palavra de sentido conjectural é de todo pertinente, dada a ausência de clareza que permeou todo o texto da PEC, o legislador deve ter concebido a ocupação de metade das vagas da bancada da seguinte forma:

Cada partido que haja atingido o QE teria direito, de início, a metade das vagas, computadas as conquistadas diretamente pelo quociente partidário e as por sobras de voto. Depois disso se preencheria as vagas remanescentes, observadas as restrições impostas pelo § 3º da PEC. Imagine-se que seja este o espírito do legislador.

Se assim for, suponha-se que em determinado estado da federação um partido tenha ultrapassado o QE e feito seis deputados diretamente pelo quociente partidário, com as seguintes votações ordenadas: 1.573.642 votos, 18.421 votos, 673 votos, 484 votos, 382 votos e 275 votos (este exemplo foi extraído da eleição de Enéas, em 2002, em São Paulo).

Este partido se credencia, de saída, a ocupar três vagas. Note-se que a terceira vaga seria preenchida por um candidato com apenas 673 votos. Então, a PEC teria sido inócua: um candidato de votação inexpressiva ascenderia ao Parlamento, justamente o que a PEC queria evitar.

Vários outros problemas emergem nessa configuração, de que cada partido preencha inicialmente a metade das vagas. Basta citar um bem à vista: se um partido ultrapassou o quociente e só elegeu um candidato? Qual é a metade de uma vaga?

A SISTEMÁTICA DE PREENCHIMENTO DAS VAGAS REMANESCENTES

(3) O que dizer da ocupação das vagas remanescentes? Aqui a imprecisão é total. Pelo teor da PEC, elas serão ocupadas pelos candidatos cuja diferença de votos para o último colocado seja menor que 10%.

Tudo bem. Mas em relação ao último colocado da metade dos eleitos da bancada total ou em relação ao último colocado da metade dos eleitos em cada partido? Não dá para saber. De qualquer forma, em um e outro caso, há problemas insanáveis.

E mais: o § 3º da PEC oferece a alternativa de a vaga remanescente ser eventualmente  ocupada por candidatos que atingiram o QE. Ora, se um candidato, ele sozinho, já atingiu o QE, muito dificilmente ele disputaria vagas remanescentes, já estaria na primeira metade selecionada.

A não ser em casos esdrúxulos um candidato “campeão de votos” ficaria de fora da seleção inicial: um partido elege dois candidatos, sendo que ambos, individualmente, ultrapassaram o QE. O mais votado é eleito na primeira metade e o outro vai para a repescagem da vaga remanescente. Admita-se que o de menor votação tenha mais de 10% de diferença para o primeiro colocado.

O que vai acontecer? Um candidato que individualmente ultrapassou o QE não ascenderia ao Legislativo. Mais que um paradoxo, um nonsense.

O NÚMERO TOTAL DE DEPUTADOS DA CÂMARA FEDERAL

(4) Na PEC do parlamentar o número total de deputados passa a ser variável, podendo atingir o mínimo de 257 e chegar ao máximo de 513. O número definido será, segundo a proposta, uma escolha soberana do eleitor.

A sugestão do parlamentar é sui generis. Numa varredura dos sistemas eleitorais das democracias contemporâneas apenas o sistema misto de correção alemão adota o número variável de parlamentares.

Se, por exemplo, um determinado partido eleger mais representantes pelos distritos do que a proporção que lhe cabe pelas listas fechadas, então as cadeiras do Parlamento (Budestag) são acrescidas para acomodar essa diferença.

O Brasil é uma federação (diferentemente da Alemanha, que é um estado unitário), o que não foi levado em conta pelo deputado. Tornando variável o número de deputados federais (o que em si já é inusitado e motivo de grande instabilidade político-partidária) o número de parlamentares dos estados nas Assembléias Legislativas também se modifica, conforme reza o artigo 27 da Constituição:

“O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.”

Claro está que este artigo da Carta Magna precisaria ser mudado, por conta dos novos critérios de preenchimento de vagas. Fica patente que todo o sistema político-partidário restaria sobressaltado com as indefinições resultantes dos pleitos proporcionais no Brasil.

Ademais, pela sistemática de preenchimento de vagas proposta na PEC podem acontecer situações extremamente atípicas. Imagine-se um estado como a Bahia que tem mais que o dobro de eleitores do que Santa Catarina.

Suponha, pelo § 3º a PEC, que a Bahia somente preencha metade das vagas a que tem direito e Santa Catarina ocupe todas as vagas que lhe são destinadas no Parlamento Federal.

Ter-se-ia uma situação indesejável para o sistema proporcional: a Bahia seria representada na Câmara dos Deputados por praticamente o mesmo número de parlamentares de Santa Catarina, não obstante tenha o dobro de eleitores.

A mesma assimetria se reproduziria nas respectivas Assembléias Legislativas, resultando numa sub-representação do Estado da Bahia e numa sobre-representação do Estado de Santa Catarina relativamente às suas respectivas populações.

RESOLVENDO O PSEUDO-PROBLEMA QUE JUSTIFICOU A PEC

(5) Diferentemente do que pensam alguns críticos do sistema eleitoral brasileiro, é perfeitamente possível, em um contexto legal infraconstitucional, aplicar uma metodologia que elimine a possibilidade de candidatos com votações ínfimas tornarem-se parlamentares com sobras eleitorais dos puxadores de voto.

A forma mais direta de evitar que candidatos com votações ínfimas sejam beneficiados pelas grandes votações dos puxadores de votos é neutralizar a votação do próprio puxador, o causador do spillover de votos.

De saída, é imprescindível definir o que se entende por puxador de votos. Uma maneira simples e objetiva de imprimir um caráter mais geral ao conceito de puxador de votos é defini-lo como aquele parlamentar cuja votação excede o QE.

Assim, a votação do puxador pode ser ligeiramente superior ao QE ou várias vezes superior, tanto faz. A idéia que esse conceito transmite é que haverá sempre um excedente de votos, de pequena ou grande monta, que vai transbordar para o partido (ou coligação, até este pleito de 2018).

Para evitar que a votação dos puxadores tenha influência na eleição de candidatos dos partidos, é preciso promover uma pequena e simples mudança na sistemática atual de apuração de votos.

Operacionalmente, trata-se de determinar os votos válidos da eleição e o QE em duas etapas, mediante os seguintes passos:

a)    procedem-se os cálculos normais dos votos válidos do pleito e do quociente eleitoral, como é feito atualmente;

b)    estarão eleitos por mérito próprio, como ocorre hoje, os candidatos que individualmente superaram o quociente eleitoral – os puxadores de voto;

c)    subtrai-se do total de votos válidos de cada partido cujo candidato ultrapassou o quociente eleitoral, a quantidade de votos deste candidato;

d)    faz-se nova contagem dos votos válidos do pleito e determina-se o novo quociente eleitoral;

e)    procede-se, daí em diante, como no sistema vigente, alocando-se as vagas restantes de acordo com o quociente partidário e o método D’Hondt de distribuição de sobras.

Enfatize-se, na nova metodologia, que o excedente de votos do puxador sobre o QE não se transfere para o partido como no atual sistema, porque a votação dele, puxador, já eleito, não entra nos cálculos dos votos válidos da segunda etapa.

Obviamente, se não houver puxadores de voto, quer dizer, se nenhum candidato ultrapassou individualmente o QE do pleito, os cálculos de votos válidos, QE e distribuição de vagas parlamentares seguem a sistemática vigente.

Já no âmbito da nova metodologia, o famoso puxador de votos Enéas, citado acima, estaria merecidamente eleito, contudo sua votação não arrastaria ninguém mais com ele. Seus 1.573.642 votos seriam subtraídos da votação total do Prona (1.680.774) na segunda rodada de cálculos, ficando o partido com apenas 107.132 votos, quantidade inferior ao novo quociente eleitoral. A sigla não elegeria ninguém além do próprio Enéas.

Vê-se, assim, nessa configuração, que estaria definitivamente afastada a possibilidade de candidatos com votação ínfima ascenderem ao Parlamento por excesso de votos de um puxador.

Naturalmente, pode haver vários casos em que, depois da supressão dos votos do puxador, o partido ainda fique com votação suficiente para superar o quociente eleitoral da segunda etapa e eleja um ou mais candidatos, além do seu campeão de votos.

Esta situação, todavia, reflete o fato de que o partido em questão tem em suas fileiras não só o puxador de votos, mas também outros candidatos com “musculatura” eleitoral.

Em síntese, a correção proposta evita todas as inúmeras complicações da desnecessária PEC 405, aperfeiçoa o modelo de lista aberta, como queria o legislador proponente, no sentido de impedir que candidatos quaisquer, principalmente os de baixa dimensão eleitoral, peguem carona na votação do puxador de votos do partido e ascendam ao Legislativo.

———————————————————-

Maurício Costa Romão é Ph.D. em economia pela Universidade de Illinois, nos Estados Unidos. http://mauricioromao.blog.br  mauricio-romao@uol.com.br

 

Nenhum Comentário
Deixe seu comentário
Sobre o autor

Maurício Costa Romão é Master e Ph.D. em economia pela Universidade de Illinois, nos Estados Unidos, sendo autor de livros e de publicações em periódicos nacionais e internacionais...

continue lendo >> Maurício Romão

Copyright © 2012 Maurício Romão. Todos os direitos reservados.

Desenvolvimento: 4 Comunicação